پاسخگویی در بخش عمومی و اطلاعات حسابداری

[ganjineh]

دکتر غلامرضا کردستانی

پاسخگویی عمومی لا‌زمه عملی کردن فرایند دموکراسی است و مکمل مدیریت دولتی محسوب می‌شود. این مفهوم پاسخگویی عمومی، تصویری از امانتداری، وظیفه شناسی، عدالت، شفافیت، تلاش برای بهبود و شایستگی اخلا‌قی مدیران دولتی را ارائه می‌کند و ارتقای آن مدیران دولتی را در برابر انتقادات مصون می­سازد و جلوه‌هایی از دموکراسی را به نمایش می‌گذارد. ابعاد پاسخگویی مدیران دولتی شامل پاسخگویی سازمانی، سیاسی، اداری، قانونی و حرفه‌ای است و پاسخگویی سیاسی برپیچیدگی پاسخگویی بخش عمومی در مقایسه با بخش خصوصی می‌افزاید. مدیران دولتی باید در پنج سطح راهبرد، برنامه (اثربخشی)، عملکرد (کارایی و صرفه اقتصادی)، فرایند (برنامه‌ریزی، تخصیص و اداره امور) و التزام و مشروعیت (رعایت مقررات) پاسخگو باشند. تلاش برای افزایش سطح پاسخگویی در جامعه از طریق افزایش اطلا‌عات در دسترس عموم و به تبع آن افزایش سطح پاسخ‌خواهی مردم، انتظارات برای بهبود خدمات بخش عمومی را افزایش داده و فشار ناشی از آن منجر به اصلاح بخش عمومی می‌شود.

پاسخگویی عمومی لا‌زمه عملی کردن فرایند دموکراسی است و مکمل مدیریت دولتی محسوب می­شود. پاسخگویی مفهومی آرمانی است که کسی نمی­تواند با آن مخالف باشد.

از نظر تاریخی مفهوم پاسخگویی به مفهوم حسابداری بسیار نزدیک است. سابقه تاریخی این مفهوم به سده یازدهم میلادی برمی­گردد؛ زمانی که مالکان در قلمرو حکومت ویلیام اول ملزم به ارائه صورتحسابی از داراییهایشان شدند. مفهوم پاسخگویی از منظر جامعه شناختی با مفاهیم حسابرسی و حسابدهی مرتبط است.

پاسخگویی عمومی یک مفهوم محرک سیاسی است که می‌تواند تصویری از امانتداری، وظیفه‌شناسی، عدالت و تلا‌ش برای مصون ماندن در برابر انتقاد باشد. در این نوشتار صفت «عمومی» در پاسخگویی عمومی به دو جنبه مربوط می شود:

نخست: به شفاف­سازی که برای عموم مردم صورت می‌گیرد، و

دوم: به مدیران بخش دولتی که بودجه دولت را خرج می‌کنند.

البته پاسخگویی به آرامی از مرز اشتقاقی خود که همان حسابداری است فراتر رفته و دیگر مانند آن یادآور تصویری از مسائل مالی نیست. پاسخگویی با خود عدالت، انصاف، بهبود شرایط، شفافیت، شایستگی اخلا‌قی و جلوه‌هایی از دموکراسی را به همراه دارد. از این منظر، پاسخگویی عمومی حکومت خوب را تداعی می‌کند؛ اگرچه ممکن است تصاویر مبهمی از حکومت خوب را القا کند.

در تعریف پاسخگویی می­توان گفت:

"پاسخگویی مجموعه­ای از روابط اجتماعی است که براساس آن شخص برای توضیح و توجیه رفتار خود (روابط خود) با دیگران احساس تعهد می‌کند. به عبارت دیگر فرد اجبار دارد به توضیح و توجیه روابط خود با سایر افراد بپردازد"

در این تعریف از پاسخگویی، دو طرف پاسخگو و پاسخ‌خواه وجود دارد و روابط بین آنها متشکل از اجزای زیر است:

· پاسخگو باید احساس تعهد (اجبار) داشته باشد که پاسخ‌خواه را از روابط خود با دیگران از طریق ارائه اطلا‌عات مختلف آگاه کند.

· چنانچه قصوری صورت گیرد یا حادثهای روی دهد، پاسخ‌خواه می‌تواند در مورد کفایت اطلا‌عات ارائه شده و مشروعیت روابط فرد مسئول با دیگران به تفحص بپردازد.

· پاسخ­خواه معمولا‌ً به ارزیابی و قضاوت در مورد عملکرد (روابط) پاسخگو می‌پردازد. این ارزیابی ممکن است تائید صورتحساب عملکرد سالانه یا نقد رفتار یک مدیر باشد.

بدین‌ترتیب پاسخگویی و مسئولیت­پذیری پیوند معنایی نزدیکی با هم پیدا می‌کنند.

به‌هرحال پاسخگویی مدیران دولتی و اغلب، تنبیه مرتبط با آن تلویحی و غیررسمی است و ابعاد گستردهای را در برمی­گیرد. به عنوان مثال یک مدیر دولتی ممکن است جلوی دوربینهای تلویزیونی قرار گیرد و چنانچه قصوری کرده باشد به جایگاه شخصی یا حرفه‌ای خود آسیب بزند. البته توضیح و تفسیر روابط مدیران دولتی با دیگران از رسیدگی بودجه­ای در پاسخگویی مالی تا عدالت اجرایی در پاسخگویی قانونی و آداب زندگی خصوصی در پاسخگویی سیاسی را شامل می‌شود و بسیار ‌گسترده­تر از پاسخگویی مدیران بخش خصوصی است.



چه کسی پاسخ‌خواه است؟

از دیدگاه جامعه­شناسی مدیران دولتی باید در زمینه­های مختلفی پاسخگو باشند. یعنی آنها در برابر دیدگان دیگران قرار دارند. چشمهای زیادی عملکرد مدیران دولتی را می­بیند. مشکل اینجاست که مدیران دولتی به چه کسی باید پاسخ‌دهند و پاسخ‌خواهان با چه معیاری در مورد عملکرد آنها قضاوت می‌کنند.

در یک سیستم دموکراتیک، مدیران دولتی دست کم با پنج گونه پاسخ‌خواهی روبه­رو هستند که در برابر هر کدام باید براساس هنجارها و انتظارات متفاوتی پاسخگو باشند. ابعاد پنجگانه پاسخگویی مدیران دولتی را می‌توان به شرح زیر بیان کرد:

پاسخگویی سازمانی: مهمترین وجه پاسخگویی مدیران دولتی، پاسخگویی سازمانی است.

مدیران ارشد سازمانها گاهی اوقات به صورت رسمی مانند بررسی گزارش عملکرد سالانه و در بیشتر موارد در جلسات غیررسمی روزانه از طرف مسئولان بالا‌تر خود مورد سئوال قرار می‌گیرند و باید در مورد تکالیف خود پاسخگو باشند. این نوع از پاسخگویی برای سلسله مراتب سازمانی تعریف­پذیر است. البته این پاسخگویی عمومی نیست زیرا صورتحسابها و بخش زیادی از اطلا‌عات در اختیار عموم قرار نمی‌گیرد.

پاسخگویی سیاسی: پاسخگویی سیاسی مدیران دولتی در نظامهای پارلمانی از حقایق مهم زندگی آنهاست. به عنوان مثال وزرا در مجلس حاضر می‌شوند و به سئوالات نمایندگان پاسخ‌ می­دهند. شخصیت متغیر و ناشناخته نمایندگان مجلس این نوع پاسخگویی را برای مدیران دولتی بسیار سخت می­کند. همچنین مجلس می­تواند عملکرد وزارتخانه­ها و سازمانهای دولتی را مورد تحقیق و تفحص قرار دهد.

پاسخگویی قانونی: مدیران دولتی را می­توان برای پاسخگویی در برابر اعمالشان به دادگاه فراخواند. پاسخگویی قانونی آشکارترین نوع پاسخگویی است. زیرا رسیدگی قانونی براساس استانداردها و موازین قانونی صورت می‌گیرد.

پاسخگویی اداری: حسابرسان، بازرسان و ذیحسابان بعد از دادگاهها پاسخ‌خواهی شبه قانونی دارند و به­طور مستقل به نظارت بر مسائل مالی و عملیاتی (کارایی و اثربخشی) می­پردازند. بنابراین مدیران دولتی باید در برابر این پاسخ‌خواهی که براساس معیارهای خاصی صورت می­گیرد پاسخگو باشند.

پاسخگویی حرفه­ای: برخی از مدیران دولتی افراد حرفه‌ای و متخصص هستند و باید استانداردهای حرفه­ای را رعایت کنند. آنها ممکن است از طرف انجمن­های حرفه­ای در مورد رعایت استانداردهای حرفه‌ای مورد سئوال قرار گیرند و باید استانداردهای حرفه را رعایت کرده و پاسخگو باشند.

پاسخگویی مدیران دولتی ممکن است شامل سطوح زیر باشد:

پاسخگویی راهبرد: مدیران دولتی باید در برابر سیاستهایی که برگزیده‌اند پاسخگو باشند.

پاسخگویی برنامه: مدیران دولتی باید درباره اجرای برنامه‌ها و میزان دستیابی به هدفهای برنامه­ها (اثربخشی) پاسخگو باشند.

پاسخگویی عملکرد: مدیران دولتی باید درباره چگونگی اجرای برنامه‌ها (کارایی و صرفه اقتصادی) پاسخگو باشند.

پاسخگویی فرایند: مدیران دولتی باید درباره فرایندهای کاری، روشهای اجرایی و معیارهای اندازه‌گیری برای اجرای وظایف تعیین شده (برنامه­ریزی، تخصیص و اداره امور) پاسخگو باشند.

پاسخگویی التزام و مشروعیت: مدیران دولتی باید درباره مصرف وجوه طبق بودجه مصوب و یا ارقام مصوب (رعایت مقررات) پاسخگو باشند. نمودار 1 ابعاد و سطوح پاسخگویی عمومی را نمایش می­دهد.



مسئولیت برای مدیران دولتی امری خطیر است. وقتی فردی مسئول شناخته شود یعنی باید تحمل تنبیه و سرزنش را داشته باشد. مدیران دولتی باید بدانند برای کارهای خوبی که انجام می­دهند پاداشی دریافت نمی‌کنند ولی چنانچه قصوری مرتکب شوند مورد سرزنش قرار می­گیرند. این واقعیت یعنی بازی سرزنش ممکن است هر مسئولی را در معرض توبیخ و سرزنش قرار دهد. البته این برداشت از مسئولیت دو مشکل را در پی خواهد داشت:

اول اینکه چه کسی صلا‌حیت پاسخ‌خواهی دارد؟

دوم اینکه چه کسی را باید توبیخ کرد و براساس چه معیاری مورد پاسخ‌خواهی قرار داد؟

باید توجه داشت که فعالیتهای اجرا شده در سازمان نتیجه تصمیمهای فرد خاصی به حساب نمی­آید، بلکه افراد و گروهها در کمیته­های تصمیمگیری نقش دارند و تعیین کردن سهم هریک از آنان در تصمیمهای گرفته شده مشکل است. به عبارت دیگر افراد زیادی در تصمیمگیری و انجام یک فعالیت دخیل هستند و به سادگی و به سرعت نمی­توان فردی را که باید مورد پاسخ‌خواهی قرار گیرد شناسایی کرد.افراد تصمیمگیرنده پیش از اینکه بسیاری از تصمیمهای آنها به اجرا درآید و درستی یا نادرستی آن مشخص شود، سازمان را ترک می­کنند، بنابراین فرایند پاسخ‌خواهی پیچیده می­نماید.



پاسخگویی و اعتماد عمومی

پاسخگویی مدیران دولتی و اعتماد عمومی به رفتار آنها، در دو سر یک طیف قرار می­گیرند. وقتی پاسخگویی و شفاف­سازی در فعالیتهای دولتی افزایش می­یابد، به تبع آن اعتماد عمومی به رفتار مدیران دولتی افزایش می­یابد و توازنی بین این دو مفهوم برقرار می­شود. تصور کنید پاسخگویی و شفاف‌سازی در عملیات بخش دولتی وجود نداشته باشد، در این صورت اعتماد عمومی کاهش پیدا می­کند و به دنبال آن بقای دولت با تردید روبه­رو می­شود. بنابراین دولتها برای بقای خود به اعتماد عمومی نیاز دارند و اعتماد عمومی با افزایش پاسخگویی و شفاف­سازی تقویت می­شود. اشکال زیر ارتباط پاسخگویی و اعتماد عمومی را نمایش میدهد.

در شکل 1 مردم به دولت بی­اعتمادند و دولت هم برای ایجاد اعتماد اقدام به افزایش پاسخگویی و شفاف­سازی نمی­کند. بنابراین ریسک چنین دولتی زیاد است و تداوم فعالیت آن با ابهام روبه­روست.

در شکل 2 که مردم کاملا‌ً به دولت اعتماد دارند رسیدگی موضوعیت ندارد. بنابراین با یک جامعه بدون رسیدگی و پاسخگویی روبه­رو هستیم که البته تصور چنین جامعه‌ای مشکل است و نارسایی ذاتی مرتبط با تصمیمهای اشتباه مدیران دولتی به اتلا‌ف منابع می‌انجامد، حتی اگر عملا‌ً سوءاستفاده­ای صورت نگیرد.

در شکل 3 با یک جامعه حسابرسی روبه­رو هستیم که همه امور مورد رسیدگی قرار می‌گیرد و البته شعارش این است که رسیدگی دلیلی بر بی­اعتمادی نیست. تحمل چنین جامعه­ای ناممکن است. در این جامعه انجام کار به صورت گروهی امکانپذیر نیست و دولت و مردم نمی­توانند با هم کار کنند.

در شکل 4 پاسخگویی و اعتماد عمومی در دو سر طیف حرکت می­کنند و به هم نزدیک می‌شوند. یعنی تا اندازه‌ای پاسخگویی و تا اندازهای هم اعتماد وجود دارد.

دقت در این شکلها نشان می‌دهد که به کارگیری شکل 4 می‌تواند در جامعه عملی باشد. البته باید سطح مناسبی از پاسخگویی تعیین شود؛ یعنی ترکیب بهینه­ای از رسیدگی و اعتماد شناسایی گردد. در این رابطه باید مشخص شود چه نوع فعالیتهایی باید رسیدگی شود؟ چگونه رسیدگی شود؟ چه مقدار رسیدگی کافی است؟ چه کسی می‌تواند رسیدگی کند؟ چگونه بر رسیدگیها نظارت شود؟ در چه شرایطی بهتر است اعتماد شود؟

پاسخ به این سئوالها به پیدا کردن نقطه توازن بین پاسخگویی و اعتماد عمومی کمک می‌کند و سطح مناسبی از پاسخگویی تعیین می‌شود. تاکید بیش از حد بر پاسخگویی و شفافیت ممکن است به تصمیمهای نادرست و توزیع غیربهینه منابع بینجامد. از این‌رو پیدا کردن توازن منطقی بین پاسخگویی و اعتماد ضروری می‌نماید.

به هرحال مدیران بخش دولتی نمی‌توانند از ابعاد مختلف پاسخگویی غفلت کنند و مخصوصاً باید نسبت به پاسخگویی سیاسی هشیار باشند و از این بابت پاسخگویی در بخش عمومی پیچیده‌تر از پاسخگویی بخش خصوصی است.







تاثیر پاسخ­خواهی در اصلاح بخش عمومی

پاسخگویی در یک سرطیفی قرار می­گیرد که سر دیگر آن پاسخ­خواهی قرار گرفته است. بخش عمومی کالاهای عمومی را تامین می­کند. در کشورهای درحال توسعه بخش عمده‌ای از فعالیتهای اقتصادی را که در کشورهای پیشرفته توسط بخش خصوصی انجام می­شود، بخش عمومی انجام می­دهد.

در بیشتر موارد کالاهای عمومی تولید شده توسط دولت و فعالیتهای اقتصادی دولت با کارایی کمی همراه است. به عبارت دیگر مصرف منابع محدود در بخش عمومی با کارایی و اثربخشی همراه نیست و خدمات عمومی بهبود جدی نمی­یابد. دقت در ناکارامدی مدیریت دولتی بیانگر فرایندی است که در آن:

* دولت نقش ضعیفی در ارائه خدمات عمومی ایفا می‌کند،
* مردم به عملکرد ضعیف دولت در سالهای متمادی عادت کرده­اند و انگیزه کمی برای تقاضای بهسازی خدمات دولتی دارند،
* دولت فشار اندکی از سوی مردم احساس می‌کند و احساس پاسخگویی کمی نسبت به مردم دیده می­شود،
* خدمات عمومی همچنان ضعیف ارائه می­شود.

بنابراین تا پاسخ‌خواهی تقویت نشود، پاسخگویی افزایش نمی­یابد و این دور باطل تداوم خواهد یافت. از این‌رو چنانچه پاسخ‌خواهی در جامعه ارتقا یابد، بخش اجرایی دولت خود را موظف به پاسخگویی می‌بیند و برای بهبود پاسخگویی باید خدمات عمومی بهتری ارائه کند. چنانچه این فرایند تقویت شود یعنی به دنبال پاسخ‌خواهی و فشار عمومی، پاسخگویی عوامل اجرایی دولت بهبود یابد، هر روز بر بهبود خدمات عمومی افزوده می‌شود و در مورد کالا‌هایی که تولید آن توسط بخش عمومی ضرورتی ندارد، دولت راغب خواهد شد تصدی‌گری خود را کاهش دهد و با هدف افزایش کارایی و بهبود ارائه خدمات، تولید این‌گونه کالا‌ها و خدمات را به بخش خصوصی واگذار کند. بدین‌ترتیب اصلا‌ح بخش عمومی شکل می‌گیرد. بنابراین پاسخگویی و پاسخ‌خواهی ارتباط تنگاتنگی با هم دارند و تقویت پاسخ‌خواهی وابسته به میزان اطلاعاتی است که در دسترس عموم قرار می‌گیرد.



اطلاعات حسابداری و پاسخگویی

بخشی از اطلاعات مورد نیاز عموم (اطلا‌عات مالی و غیرمالی) محصول سیستم اطلا‌عاتی حسابداری است؛ بنابراین با وجود یک سیستم حسابداری دولتی مطلوب که برپایه آن بتوان اطلا‌عات بهنگام، اتکاپذیر و کامل در مورد فعالیتهای بخش دولتی را برای عموم منتشر کرد، امکان نظارت مردم بر ارائه خدمات دولتی افزایش می‌یابد و در نتیجه، این جریان اطلاعات، محرک پویایی برای ایجاد مسئولیت بیشتر، بهبود عملکرد بخش دولتی و در نهایت اصلا‌ح بخش عمومی خواهد بود.

منبع:فصلنامه حسابرس